Oleh: Dr. YusuF Manutede, S.si, M.Pd
Dosen FKIP- Universitas Halmahera
Dalam menyeleksi kebijakan pendidikan, para analis perlu memahami dan mempunyai apresiasi tentang faktor-faktor yang berperanan dalam tahap ini seperti ideologi, nilai, perasaan, keterkaitan dengan masalah lain, kelembagaan, dan “vested interest” pelaku politik. Seringkali dalam proses ini terdapat ketegangan antara analis dengan pengambil keputusan. Ketegangan ini biasanya lebih banyak berkaitan dengan peranan dan arti analis dalam penetapan kebijakan dan bukan dalam hal apakah hasil analisis dipakai untuk tidak. Ketegangan juga bersumber kepada kenyataan bahwa data analisis mempunyai arti yang berbeda untuk tiap kelompok sosial atau individu.
Di samping itu pengambil keputusan sendiri seringkali membuat keadaan menjadi sulit dengan membiarkan tujuan dirumuskan dalam bahasa yang kabur sehingga membuka peluang kesalahpahaman. Sebagai akibatnya tujuan itu seringkali tidak konsisten bahkan kontradiktif.
Analis menyukai statemen yang jelas tentang tujuan tetapi seringkali proses politik tidak dapat memenuhi harapan itu. Sementara ilmu kebijakan diharapkan dapat memperjelas tujuan serta menetapkan prioritas pemecahan masalah, pengambil keputusan mempunyai keinginan sendiri yang mungkin sekali sangat berlainan. Sementara proses politik menginginkan adanya konsensus, penyigian “option” dan usaha mendapatkan konsensus itu sendiri menyadarkan peserta politik akan banyaknya “interest” dan nilai yang terlibat.
Akibatnya seringkali analis tidak dapat menghasilkan seperangkat kebijakan dan program yang logis. Kesulitan dalam pencapaian konsensus terutama karena variabel lingkungan analis sangat kompleks. Hal itu menyebabkan interpretasi analis juga tidak selalu tepat, sehingga tidak ada satu pemecahan yang dianggap paling tepat atau paling baik.
Oleh karena itu dalam fase seleksi ini perlu diperhatikan sudut pandangan peserta politik, serta informasi ideologis dan informasi teknis yang tersedia. Yang termasuk informasi ideologis adalah pikiran, perasaan, sikap dan perilaku, sedang informasi teknis menunjuk kepada aspek dan “issue” yang dapat diukur dan bersifat material (Brewer dan deLeon, 1983).
Dalam fase seleksi, pengambil keputusan tidak terbebas dari faktor emosional, hanya mungkin kadarnya yang berbeda. Rasional, dingin, obyektif merupakan ciri yang disenangi oleh ilmuwan dalam mengambil keputusan, tetapi dalam kenyataannya pengambilan keputusan selalu melibatkan perasaan takut, marah, pilih kasih dan panik. Oleh karena itu dalam suatu situasi yang kompleks sangat sulit meramalkan perilaku pengambil keputusan karena meskipun situasinya sama, perilaku dua pengambil keputusan dapat dan mungkin saja berbeda. Faktor emosional pengambil keputusan merupakan faktor yang sangat penting diperhatikan dalam analisis kebijakan.
Seleksi dalam pengambilan keputusan tidak selalu merupakan tahap yang jelas terpisah. Hal-hal yang diputuskan dalam suatu organisasi seringkali dilakukan dengan mengikuti “Standard Operating Procedure” (SOP). Di samping itu pengambilan keputusan tidak dapat dipisahkan dari konteks lingkungan, karena pengambilan keputusan merupakan proses yang berkesinambungan terjadi dalam situasi dan waktu yang khas. Ini merupakan dasar yang dipegang oleh para penganut “incremental decision making” dengan asumsi bahwa manusia mempunyai kemampuan terbatas dan rasionalitas yang juga sangat terbatas karena kemampuan itu (bounded rationality). Manusia tidak mencari keuntungan maksimal seperti yang dituntut oleh manusia ekonomi, tetapi mereka memilih alternatif yang dianggap “memuaskan” atau “cukup baik”.
Menurut Lindblom (dikutip oleh Janis dan Mann, 1977) pendekatan “incremental” biasanya mengambil bentuk sebagai berikut: Apabila timbul masalah yang menuntut perubahan kebijakan, pengambil keputusan hanya mempertimbangkan alternatif yang mempunyai rentang yang sempit, yang hanya berbeda sedikit dari kebijakan yang telah ada. Keputusan demikian tidak menimbulkan reaksi hebat, tetapi juga tidak mencari jalan yang paling efektif. Karena tidak ada usaha yang ditujukan untuk menemukan cara yang terbaik dalam mencapai tujuan dan merumuskan tujuan itu sendiri, maka pembuat keputusan menetapkan tujuan yang cocok dan yang dekat dengan alat pencapaian yang ada. Ini sesuai dengan kecenderungan manusia untuk selalu mengurangi ketidakpastian.
Dalam pendekatan ini keputusan diambil hanya kalau timbul masalah, dan pemecahannya dilakukan masalah demi masalah, melalui satu-satu langkah yang terpisah satu sama lain. Janis dan Mann (1977) mengatakan bahwa pendekatan “incremental” cocok dalam situasi seperti dilukiskannya:Whenever power is distributed among a variety influential executive leaders, political parties, legislative factions, and interest groups, one center of power can rarely impose its preferences on another and policies are likely to be the outcome of give and take among numerous partisans. The constraints of bureaucratic politics, with its shifting compromises and coalitions, constitute a major reason for the disjointed and incremental nature of the policies that gradually evolve.
Telah disebutkan bahwa keputusan kebijakan seringkali sukar untuk diidentifikasikan. Menurut Brewer dan deLeon (1983) terdapat empat situasi di mana keputusan kebijakan sukar dirumuskan secara formal dan jelas. Pertama, pada waktu pembuat keputusan menganggap bahwa semua tindakan berlangsung berkesinambungan dan hal itu dicerminkan dari cara pengambilan keputusannya. Misalnya peraturan yang menyatakan bahwa semua dosen harus mengajar. Sesudah ada pertanyaan apakah pengertian “semua dosen” termasuk yang menjabat, maka peraturan itu ditambah dengan peraturan tentang beban mengajar yang diminta untuk masing-masing eselon pejabat. Dalam situasi ini kelihatan bahwa keputusan diambil setelah kebijakan sebelumnya mendapat tantangan atau situasi memaksa penentu kebijakan untuk merevisi atau mengganti keputusan tersebut.
Kedua, pada waktu pembuat keputusan tidak merumuskan secara jelas masalah-masalah dan tujuan kebijakan dalam tahap estimasi, sehingga keputusan kebijakan itu tidak menjadi keputusan formal. Akibatnya “… by the time the option reach the decision maker various contending factions have already resolved their conflicts over the issue…”. Kondisi yang demikian seringkali disukai oleh politisi, karena pengambil keputusan terlepas dari tanggung jawab untuk mengambil keputusan. Situasi ketiga, di mana keputusan dinyatakan tidak secara jelas adalah pada saat diambil keputusan untuk memutuskan. Suatu keputusan tidak pernah dipertimbangkan karena situasi politik yang ada tidak memungkinkan hal tersebut.
Proses seleksi merupakan proses yang kompleks karena seperti telah dikemukakan proses ini menyangkut perspektif ganda baik dari pengambil keputusan sendiri maupun para pihak yang terlibat dalam proses kebijakan. Sementara itu, manusia mempunyai kemampuan yang terbatas dalam mengumpulkan dan memroses informasi, sehingga individu dan kelompok akan membuat interpretasi yang berbeda terhadap pemecahan masalah yang sama akibat perbedaan harapan, identifikasi dan tuntutan mereka. Perbedaan individual yang juga mempengaruhi interpretasi antara lain perbedaan dalam kepribadian, latar belakang kebudayaan, ideologi dan faktor psikologis yang lain.
Faktor-Faktor Yang Berpengaruh Dalam Seleksi
Dalam pemahaman tentang proses seleksi perlu dikaji beberapa faktor yang berpengaruh terhadap kegiatan itu (Brewer dan deLeon, 1983).
1. Konteks Masalah
Untuk mengetahui konteks masalah, pertanyaan-pertanyaan berikut perlu dijawab. Bagaimana masalah didefinisikan dan bagaimana keterkaitannya dengan lingkungan. Apakah ada kendala yang bersifat normatif, teknologis dan politis? Kapan dan seberapa cepat keputusan harus dibuat? Bagaimanakah aturan permainan dan pemainnya (yang memegang peran) Pengambil keputusan juga harus menetapkan nilai atau tujuan apa yang akan dicapai dengan tindakan itu, sehingga masalah dapat dinilai atas dasar tujuan yang akan dicapai. Lingkup masalah perlu dibatasi sehingga didapatkan pendekatan yang paling efektif dan realistik, karena masalah yang akan dipecahkan harus merupakan masalah yang “manageable” saja. Ini tidak berarti bahwa masalah harus dibuat sesempit mungkin, karena masalah yang terlalu sempit juga tidak akan berarti dalam proses kebijakan secara keseluruhan.
Waktu dalam proses kebijakan merupakan faktor yang sangat penting, karena dengan berjalannya waktu konteks permasalahan dapat berubah dan sebagai akibatnya formulasi permasalahan dan altematif pemecahannya juga berubah. Dalam memilih altematif, kadang-kadang pembuat keputusan harus menunggu sampai situasinya “masak”, dengan jalan memberi waktu untuk mencerna permasalahan kepada pihak yang terkena sehingga dapat memberikan respon yang dikehendaki pengambil keputusan.
Konteks masalah dapat dianalisis atas dasar aras (level) yaitu: (1) aras individual, yang menganalisis keadaan psikologis para pelaku dan orang yang terkena keputusan, (2) aras kelompok atau interaksi institusional, yang menganalisis perilaku kelompok dan pola peranan individu dalam kelompok, (3) aras sistem, yang menganalisis interaksi komponen dalam suatu sistem dan (4) aras antar sistem, yang menganalisis interaksi antar sistem atau sistem dengan suprasistemnya. Dalam hubungan ini perlu diingat bahwa kultur politik dalam sistem harus diperhitungkan dalam analisis. Kultur itu terbentuk karena pendidikan, tradisi hukum dan keseluruhan sistem, dan diwarnai oleh etika yang terdapat dalam masyarakat. Jika etika ini dilanggar oleh pengambil keputusan, maka otoritas pengambil keputusan itu akan sangat terancam. Dalam mengambil keputusan, perlu diperjelas situasi kontekstual yang menjadi titik acuan. Seringkali orang menggunakan acuan yang keliru, yaitu yang secara kontekstual berbeda dengan mana keputusan yang sekarang diambil.
2. Titik Angkat (point of leverage)
Titik ini menyangkut pemilihan variabel mana yang dapat dimanipulasikan oleh pengambil keputusan sehingga keputusan itu menyumbang tercapainya tujuan yang dikehendaki oleh pembuat kebijakan. Hal ini menyangkut identifikasi posisi kekuasaan atau titik pengaruh yang akan dapat dipakai untuk mengimplementasikan altematif yang diusulkan, Yang disebut dengan manipulasi adalah: “. . . includes both the threat of force and the posibility of inducement (Brewer dan deLeon, 1983). Ini menyangkut kesenjangan antara kepentingan dan tujuan dari semua pihak yang kemudian mendorong untuk diadakan kompromi dan akomodasi.
Penetapan titik angkat ini sangat tergantung kepada wawasan kebijakan pengambil keputusan dan kultur politik organisasi. Dua pengambil keputusan memecahkan masalah yang sama dapat menghasilkan pandangan yang berbeda tentang titik angkat mana yang akan dipakai. Untuk mendapatkan tambahan gaji ada orang yang menggunakan mogok sebagai alat, tetapi ada pula yang menggunakan cara perundingan dan persuasi. Atau untuk mencapai tujuan yang sama (misalnya peningkatan mutu pendidikan) pengambil kebijakan dapat saja sampai kepada program yang berbeda (peningkatan kualitas guru atau peningkatan kualitas administrator atau perbaikan kurikulum). Sehubungan dengan penggunaan kekuasaan sebagai titik angkat, perlu dikemukakan beberapa catatan. Suatu keputusan seharusnya dilaksanakan oleh yang terkena karena ia merasa hal itu menjadi kewajibannya. Artinya yang terkena kebijakan itu memberikan “consent” kepada pengambil keputusan untuk memerintah. Kesediaan untuk menerima perintah ini oleh Simon (1976) disebut “willingness to obey” yang sangat tergantung oleh “zone of acceptance” seseorang, atau oleh Barnard (1976) disebut “zone of indifference”.
Penentu kebijakan seringkali harus menciptakan “willingness to obey” ini dengan berbagai cara mulai dari yang paling lunak berupa pendidikan atau latihan, sampai yang paling tidak etis sama sekali berupa penghilangan orang yang tidak mau.menurut. Brewer dan deLeon (1983) melukiskan hal itu sebagai berikut:
Semua ini merupakan bentuk-bentuk penggunaan kekuasaan, yang dipakai sesuai dengan situasi dan ukuran moral pelaksana keputusan. Bagaimanapun tidak ada keputusan yang dilakukan tanpa kekuasaan.
3. Pentingnya Masalah
Pentingnya masalah dicerminkan oleh seberapa waktu, perhatian dan sumber harus dipergunakan oleh penentu kebijakan untuk melaksanakan kebijakan tertentu. Pengambil keputusan harus menetapkan pentingnya masalah secara relatif, pengambil keputusan tidak akan dapat mengalokasikan sumber-sumber secara efektif. Setelah prioritas ditetapkan maka perhitungan biaya keuntungan dapat dilakukan untuk alternatif yang akan digunakan. Misalnya perlu dijawab pertanyaan tentang siapa yang akan untung dan siapa yang dirugikan kalau alternatif tertentu dilaksanakan? Apa ada masalah legitimasi? Apakah situasi dapat diberi perlakuan simbolik atau memang diperlukan perubahan yang substansial.
Jika pertanyaan-pertanyaan itu sudah dapat dijawab, maka analis maju dengan penetapan strategi. Brewer dan deLeon (1983) memberikan pedoman:
If the issue is important, other things being roughly equal, an alternative will be formulated that can most easily build a winning, or at least supportive coalition.
If the issue is relatively unimportant, it might be used as a bargaining chip and, in effect, sacrificed for future considention. At the same time, expectations held by others must be fulfilled .
4. Ketersediaan Informasi
Untuk mengambil keputusan diperlukan informasi. Tetapi masalahnya adalah informasi apa yang tersedia dan mana yang tidak tersedia, serta apakah informasi yang tersedia tersebut dapat dipercaya.
Dalam mendiskusikan jenis informasi yang diperlukan dalam pengambilan keputusan McFarlan, Nolan dan Norton (1973) mengutip taksonomi sistem manajemen menurut Antony, la membedakan tiga aras aktivitas manajemen yaitu yang disebut dengan “strategic planning”, “management control” dan “operational control”, Ia menjelaskan sebagai berikut:Strategis Planning: the process of deciding on the objectives of organization, on changes in these objectives, on the resources used to attain these objectives, and on the policies that
5. Kepribadian
Kepribadian para pelaku kebijakan merupakan faktor penting yang harus dipertimbangkan dalam pengambilan keputusan. Costello yang dikutip oleh Brewer dan deLeon (1983) mengidentifikasikan tiga aspek kepribadian yang sangat penting yang mempengaruhi bagaimana penentu kebijakan menggunakan proses pembuatan kebijakan. Tiga aspek itu adalah: elemen motivasi, perilaku pengambilan risiko, dan gaya kognitif. Tiga aspek tersebut dapat menampak pada temperamennya sebagai individu, dan interaksinya dengan orang lain. Proposisi yang dikemukakan oleh Filley, House dan Kerr (1976) tentang pengambilan keputusan dapat memberikan penjelasan yang lebih gamblang dalam memahami peranan kepribadian ini. Ia mengemukakan empat proposisi sebagai berikut:
a. Pilihan selalu dibuat dalam hubungannya dengan model yang disederhanakan dari keadaan sebenarnya. “Stereotyping” merupakan mekanisme pertahanan dalam diri manusia untuk menyederhanakan stimuli yang kompleks berdasarkan pengalaman, tradisi, media massa atau buku yang dibaca.
b. Keputusan diambil dalam kerangka acuan atau keadaan psikologis pengambil keputusan yang unik, yang disebut rasionalitas subyektif. Oleh karena itu hasil merupakan acuan, dan bukan keadaan obyektif. Makin seseorang dihadapkan kepada sesuatu yang kompleks, makin konservatif dia dalam mengambil keputusan, dan makin ia lebih menggunakan “judgment” pribadi daripada informasi obyektif. Penelitian menunjukkan bahwa informasi yang datang lebih dulu cenderung dinilai tinggi sedang yang datang belakangan seringkali diabaikan. Ini disebut dengan “primacy effect”.
c. Perilaku pencarian berhenti jika telah terjadi penemuan alternatif yang memuaskan, dan hanya dalam kasus tertentu diusahakan untuk menemukan alternatif optimum. Proposisi ini kelihatannya mempunyai kelemahan, karena mungkin sekali pencarian alternatif lebih lanjut tidak diteruskan karena dilihat dari waktu dan biaya pencarian alternatif itu tidak menguntungkan. Namun demikian dalam situasi di mana ketidakpastian akan hasil yang akan diperoleh cukup tinggi, orang cenderung mencari alternatif sampai ia puas saja.
d. Kegagalan yang terus menerus untuk mencapai standar minimum kepuasan mengakibatkan penurunan standar secara suksesif sampai kompromi yang dapat diterima tercapai. Sebaliknya sukses yang mudah cenderung meningkatkan standar minimum.
