Oleh: Pius Rengka

Dalam tradisi klasik ilmu kebijakan publik, kebijakan dipahami sebagai jawaban atas soal-soal konkret yang muncul di tengah masyarakat. Kebijakan publik lahir dari problem, dan karena itu kebijakan publik diproyeksikan sebagai solusi.

Negara, melalui pemerintah dan perangkat hukumnya, hadir sebagai penata, penimbang, sekaligus penenang ketika konflik sosial, ekonomi, dan politik mengemuka di ruang publik. Dalam paradigma ini, kebijakan publik adalah instrumen rasional untuk mereduksi ketegangan, menjaga keteraturan, dan memelihara stabilitas politik.

Namun, perkembangan mutakhir dalam studi kebijakan publik menunjukkan pergeseran yang signifikan. Kebijakan publik tidak lagi dilihat semata-mata sebagai respons reaktif terhadap masalah, melainkan sebagai bentuk rekayasa sosial (social engineering). Kebijakan publik bukan hanya pemadam kebakaran sosial, tetapi arsitek yang merancang arah perubahan. Kebijakan menjadi instrumen strategis untuk mengantisipasi potensi konflik sebelum menjelma menjadi instabilitas yang lebih luas. Dengan demikian, kebijakan bukan hanya menjawab persoalan, tetapi kebijakan publik membentuk struktur kemungkinan masa depan. Dengan kata lain kebijakan publik sebagai salah satu wujud dari resolusi atau manajemen konflik.

Dalam konteks itu, keberhasilan kebijakan publik dalam menyelesaikan persoalan sosial sangat menentukan derajat legitimasi pemerintah. Dukungan publik tidak dibangun oleh retorika politik yang gemerlap, rutinitas seremonial yang datar dan biasa melainkan oleh efektivitas kebijakan yang adil dan sensitif terhadap denyut konflik. Legitimasi politik bertumbuh ketika rakyat merasakan bahwa negara hadir bukan sebagai penguasa, tetapi sebagai pelayan kepentingan umum.

Proses Penyusunan Kebijakan Publik

Kebijakan publik yang baik tidak lahir dari intuisi semata. Kebijakan publik harus diawali oleh pembacaan yang jernih bahkan tuntas terhadap realitas sosial. Profil masyarakat perlu dirumuskan secara akurat melalui data empiris yang sahih, analisis objektif, dan integritas moral yang kuat dari para perumusnya. Keluhan, aspirasi, dan tuntutan masyarakat berfungsi sebagai input yang kemudian dikonversi dalam proses policy making menjadi keputusan publik.

Keputusan itu pada akhirnya menemukan bentuk konkretnya dalam dokumen anggaran yaitu Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) maupun Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Di sana, politik menjadi angka-angka, dan angka-angka menjelma pilihan moral. Anggaran sesungguhnya adalah artikulasi tahunan dari orientasi ideologis suatu rezim. Anggaran memantulkan prioritas, keberpihakan, serta kesungguhan pemerintah dalam menjawab problem rakyat. Dengan kata lain anggaran adalah politik atau politik adalah angka pada anggaran.

Tentu, tidak ada APBN atau APBD yang mampu menyelesaikan seluruh persoalan dalam satu periode fiskal. Anggaran adalah pilihan politik yang selektif dan strategis. Anggaran mengandung keputusan tentang siapa yang didahulukan, sektor mana yang diperkuat, dan masalah apa yang ditunda. Di titik inilah kebijakan publik selalu bersentuhan dengan potensi konflik, karena setiap pilihan berarti juga pengorbanan. Bahkan tarung kepentingan.

Lima Syarat Kapasitas Negara

Agar kebijakan publik mampu mengelola konflik secara efektif, negara harus memiliki lima kapasitas utama.

Pertama, kapasitas regulatif. Ini adalah kemampuan negara membentuk dan menegakkan regulasi, undang-undang, peraturan pemerintah, hingga peraturan daerah, secara sah dan konsisten. Regulasi yang baik bukan hanya legal secara formal, tetapi juga implementatif secara praktis. Aturan yang tidak dapat dijalankan justru melahirkan ketidakpastian hukum dan membuka ruang konflik baru.

Kedua, kapasitas ekstraktif. Kapasitas ini merujuk pada kemampuan negara menghimpun sumber daya, terutama melalui pajak dan pendapatan lainnya. Tanpa daya ekstraksi yang memadai, kebijakan publik hanya menjadi dokumen normatif tanpa daya laksana. Namun, pengelolaan anggaran sering menjadi arena tarik-menarik antara eksekutif, legislatif, dan masyarakat. Karena itu, transparansi dan proporsionalitas menjadi keharusan etis. Secara normatif, orientasi anggaran harus berpihak pada kepentingan publik. Publik harus ditanyai, didengar suaranya, diakomodasi kepentingannya. Sebagian besar pendapatan negara yang bersumber dari pajak rakyat seyogianya kembali kepada rakyat dalam bentuk pelayanan dan penyelesaian masalah mereka. Gagasan formula 70:30, misalnya, dapat dipahami sebagai upaya normatif untuk memastikan bahwa mayoritas anggaran dikembalikan bagi kepentingan publik, bukan terserap oleh kepentingan elite (eksekutif dan legislatif).

Ketiga, kapasitas distributif. Kapasitas ini menunjuk pada kemampuan pemerintah mendistribusikan manfaat kebijakan secara adil dan merata. Kebijakan yang menimbulkan ketimpangan baru atau memperluas konflik politik perlu dievaluasi, bahkan dihentikan, meskipun berisiko secara politis. Kapasitas distributif menuntut pemerintahan yang tidak koruptif dan tidak manipulatif, karena keadilan distribusi hanya mungkin lahir dari integritas institusional. Integritas institusional ditentukan oleh integritas personal. Integritas personal ditentukan oleh kapasitas dan pengalaman historis pribadi yang oleh Pierre Bourdieu (1975) disebut sebagai habitus.

Keempat, kapasitas simbolik. Kebijakan bukan sekadar instrumen teknokratis. Kebijakan publik juga simbol komitmen moral dan arah ideologis pemerintah. Ketika kebijakan dipersepsikan adil dan berpihak pada kepentingan umum, legitimasi politik menguat dan potensi konflik menurun. Dalam konteks Nusa Tenggara Timur, mayoritas masyarakat adalah petani, nelayan, dan peternak. Karena itu, kebijakan yang menempatkan sektor pertanian dan peternakan sebagai fondasi pembangunan memiliki makna simbolik yang kuat. Pada masa kepemimpinan Viktor Laiskodat, pariwisata diproyeksikan sebagai prime mover pembangunan, tetapi dengan tesis bahwa pariwisata yang kuat mensyaratkan pertanian dan peternakan yang solid. Program masifikasi perluasan lahan pertanian dengan target 100.000 hektar dalam lima tahun yang pada praktiknya melampaui target (500.000 hektar) dapat dibaca sebagai ekspresi simbolik keberpihakan pada basis ekonomi rakyat.

Kelima, kapasitas responsif. Janji politik disusun dalam konteks asumsi tertentu, tetapi realitas sosial selalu bergerak. Pemerintah yang responsif mampu menyesuaikan kebijakannya tanpa kehilangan orientasi pada kepentingan rakyat. Kekakuan dalam kebijakan dapat memperbesar konflik. Di NTT, pandemi Covid-19 dan badai Seroja pada 3 April 2021 memaksa terjadinya refocusing anggaran. Infrastruktur perikanan, pertanian, dan jalan raya porak-poranda. Perubahan orientasi kebijakan dalam situasi darurat semacam itu menjadi ujian konkret kapasitas responsif negara.

Tahapan Penyusunan Kebijakan dan Potensi Konflik

Untuk membangun tata kelola kebijakan yang sensitif terhadap konflik, proses penyusunan kebijakan perlu melalui tahapan sistematis yaitu identifikasi masalah berbasis data yang valid, agenda setting untuk menentukan isu prioritas, perumusan dan evaluasi alternatif kebijakan, enactment atau pengesahan oleh lembaga berwenang serta implementasi dalam tindakan konkret.
Setelah itu, evaluasi dan assessment menjadi tahap penting untuk menilai efektivitas kebijakan dalam mereduksi konflik dan mencegah penyimpangan kepentingan. Setiap tahapan mengandung potensi konflik karena melibatkan aktor dengan preferensi politik dan kepentingan berbeda. Di sinilah kebijakan publik memperlihatkan wajahnya sebagai arena kontestasi, bukan sekadar proses administratif.

Simpul-Simpul Konflik dalam Kebijakan Publik

Konflik dapat muncul sejak desain sistem politik itu sendiri. Setiap aktor negara membawa imajinasi politik dan kepentingannya masing-masing. Ketika kepentingan itu bersinggungan dengan tuntutan masyarakat, gesekan tak terhindarkan. Negosiasi politik menjadi mekanisme rasional untuk mencapai kompromi.

Konflik juga kerap muncul dalam proses penyusunan anggaran. APBN dan APBD menjadi ruang pertarungan antara kepentingan konstituen, agenda eksekutif, kepentingan anggota legislatif dan kebutuhan riil masyarakat. Pada tahap konversi aspirasi menjadi kebijakan, fenomena bureaucratic politics berupa persaingan antaraktor dalam tubuh negara menjadi nyata. Kasus Indonesia agak memilukan karena kuat terkesan kebijakan publik negara lebih condong berorientasi untuk menggemukkan perut (kamauan daging) legislatif dan eksekutif. Dalam bahasa Paul A. Sabatier (1994), sejauhmanakah prioritas kebijakan yang dirumuskan dalam pelbagai platform/manifesto partai-partai politik tercermin secara nyata dalam ketetapan anggaran dari pemerintah nasional atau daerah setelahnya.

Konflik antara negara dan masyarakat muncul ketika kebijakan dianggap tidak adil atau gagal merepresentasikan kepentingan mayoritas. Resistensi sosial adalah ekspresi kekecewaan terhadap kebijakan yang kehilangan sensitivitas publik. Demikian pula, dalam proses perubahan kebijakan, koalisi advokasi (advocacy coalition) dengan visi berbeda dapat memperpanjang pertarungan wacana dan kepentingan.

Pada akhirnya, hubungan antara kebijakan publik dan konflik bersifat inheren. Kebijakan dapat menjadi instrumen penyelesaian konflik, tetapi juga berpotensi melahirkan konflik baru jika dirumuskan tanpa sensitivitas sosial dan kapasitas institusional yang memadai. Karena itu, penguatan kapasitas regulatif, ekstraktif, distributif, simbolik, dan responsif menjadi prasyarat bagi lahirnya kebijakan yang adil, efektif, dan legitimatif. Kebijakan semacam itulah yang bukan hanya menyelesaikan masalah, tetapi juga memperkokoh stabilitas politik dan memperdalam kualitas demokrasi. Begitulah.