Oleh: Sutarmi
Mahasiswa Progdi BK-FKIP-UKSW Salatiga
Pada sekitar tahun 1970-an dengan keinginan yang besar untuk membuat sistem pendidikan lebih fungsional dalam masyarakat dan meningkatkan pemanfaatan secara maksimal sumber yang sangat terbatas dirumuskan bahwa masalah yang dihadapi pendidikan di Indonesia adalah masalah relevansi, efisiensi, efektivitas dan pemerataan. Penanganan masalah ini harus melalui pilot proyek, dan ditetapkanlah antara lain Proyek Perintis Sekolah Pembangunan sebagai wahana untuk mencoba berbagai ide pembaharuan sebelum dilaksanakan pembaharuan pendidikan secara menyeluruh.
Pada tahun 1975 dikeluarkan dokumen yang sangat penting dalam sejarah pendidikan tinggi di Indonesia. Dokumen itu adalah “Kebijakan Dasar Pengembangan Pendidikan Tinggi (KDPPT) dan telah sangat dikenal dikalangan pengelola sistem pendidikan tinggi. Kebijakan ini, yang berpedoman kepada Undang-Undang No. 22 Tahun 1961, merupa- kan landasan utama bagi pembinaan pendidikan tinggi di Indonesia. Ada enam komponen pokok dalam dokumen ini yaitu identifikasi masalah, peranan dan fungsi pendidikan tinggi, dasar dan arah pembinaan dan pengembangan, langkah pembinaan, kelembagaan, pembiayaan dan alokasi anggaran.
Sekitar tahun 1977, dalam rangka peningkatan efektivitas perencanaan anggaran pendidikan tinggi, mulai diperkenalkan sistem penganggaran yang diadopsi dari sistem penganggaran di Amerika pada era pemerintahan presiden Johnson yang dikenal dengan Planmhg-Programing-Budgeting System (PPBS). Meskipun secara formal sistem yang di kalangan pendidikan tinggi dikenal dengan istilah Sistem Perencanaan dan Penyusunan Program dan Penganggaran (SP4) itu telah diperkenalkan sejak tahun 1977, tetapi kelihatannya sistem tersebut belum berjalan sebagaimana yang diharapkan karena antara lain tidak “pas” (compatible) dengan kebijakan penganggaran dalam sistem yang lebih besar (negara), di samping perangkat pendidikan tinggi sendiri belum siap untuk menerima “sistem baru” tersebut.
Keputusan Menteri Pendidikan dan Kebudayaan No. 0456/U/1983 telah menetapkan bahwa Seleksi Penerimaan Mahasiswa Baru (Sipenmaru) bngi perguruan tinggi negeri dilaksanakan dengan dua pola, yaitu Penelusuran Minat dan Kemampuan (PMDK) dan ujian tulis. Sistem ini mengubah sistem sebelumnya yang dikenal dengan Sistem Proyek Perintis.
Kejadian-kejadian yang dilukiskan di atas merupakan contoh kebijakan yang mempunyai dampak luas, tidak hanya dalam sistem pendidikan sendiri tetapi juga dalam kehidupan masyarakat. Mulai dulu, sekarang dan dalam waktu yang akan datang kebijakan semacam itu tidak ha¬nya menentukan arah perkembangan pendidikan sendiri, tetapi ikut membentuk kehidupan masyarakat secara umum. “Kekeliruan” pengambilan keputusan dalam menetapkan kebijakan pendidikan itu akan mengakibatkan dampak negatif yang tidak hanya pada terbuangnya sumber secara percuma, tetapi juga membatasi pilihan pada pengambilan keputusan kebijakan selanjutnya.
Kebijakan menurut Palumbo (Lincoln, 1985) refers to the general intentions or principles that guide specific actions such as a program, and may only be inferred from specific legislative acts, statutes, programs, or court decisions. Policy is not implemented; it is the statute or program that are implemented.
Untuk memperjelas pengertian kebijakan itu barangkali perlu dikemukakan penelusuran Dunn (1981) tentang arti kebijakan. Kebijakan di sini dipakai sebagai istilah yang diterjemahkan dari kata “policy.” “Policy” sendiri secara etimologis diambil dari bahasa Yunani, Sansekerta dan Latin. Akar kata “policy” dalam bahasa Yunani adalah “polis” berarti negara kota, sedang bahasa Sansekerta “pur” berarti kota. Kata ini berkembang dalam bahasa Latin “politic” yang berarti negara. Dalam bahasa Inggris Pertengahan kata “policie” menunjuk kepada perbuatan yang berhubungan dengan masalah kenegaraan dan administrasi pemerintahan. Asal kata “policy” sama dengan asal kata dua kata latin yaitu “polis” dan “politic.” Kelihatannya hal terakhir ini dapat memberikan penjelasan mengapa dalam bahasa modern, seperti Jerman dan Rusia, hanya mempunyai satu kata (politik, politikal) yang keduanya menunjuk kepada kebijakan dan politik.
Ilmu kebijakan (policy science) seperti dikatakan oleh Lasswell (Dunn, 1981) tidak hanya semata-mata ilmu tetapi juga secara fundamental berorientasi praktis. Tujuan ilmu kebijakan bukan hanya membantu membuat keputusan yang efisien, tetapi juga menyumbang perbaikan praktek demokrasi, yang pada gilirannya nanti akan membantu merealisasikan sepenuhnya harga diri manusia (human dignity). Dalam hubungan ini ilmu dipakai sebagai alat kemajuan manusia sekaligus juga mempunyai komitmen terhadap nilai yang diyakini manusia itu sendiri. Dalam negara kita yang berdasarkan Pancasila ilmu kebijakan mempunyai komitmen untuk ikut menetapkan masyarakat adil dan makmur berdasarkan Pancasila yang dicita-citakan oleh seluruh rakyat dan sekaligus harus mempunyai komitmen terhadap nilai-nilai yang dianut dalam masyarakat Pancasila itu. Ini berarti bahwa untuk mencapai masyarakat Pancasila (ends) kita tidak dapat menggunakan alat (means) yang Non Pancasila. Horkheimer (Dunn, 1981) mengadakan bahwa tujuan policy science“was not merely to predict through scientific research what must happen, but to contribute to the establishment of conditions for the gratification of human existence (p. 19).
Kebijakan harus dapat membantu merealisasikan kebutuhan manusia, yang dirumuskan oleh pelopor ilmu kebijakan Lasswell (1971) meliputi: (a) kekuasaan (power) yaitu keikutsertaan dalam pengambilan keputusan, (b) pencerahan dari kebodohan (enlightenment) yaitu pemahaman, pengetahuan informasi, (c) kekayaan (wealth) yaitu penghasilan dan hak milik, (d) kesejahteraan (well-being) yaitu kesehatan, rasa aman, kenyamanan dan keselamatan, (e) Ketrampilan (skill) yaitu kemahiran dalam melaksanakan tugas, (f) perasaan kasih sayang (affection) yaitu cinta, persahabatan, kesetiaan dan solidaritas, (g) penghargaan (respect) yaitu kehormatan, status, reputasi dan nondiskriminasi, (h) kejujuran (rectitude) yaitu kecocokan dengan standar etik dan keagamaan. Pada dasarnya “kebaikan” dan timbulnya suatu kebijakan dapat dilihat melalui kacamata pemenuhan salah satu atau lebih kebutuhan-kebutuhan itu.
Kebangkitan perjuangan 1945 misalnya, bukan disebabkan oleh kemampuan persenjataan kita yang lebih baik dari Belanda (kekuasaan), tetapi oleh perasaan bahwa kita butuh harga diri, karena harga diri kita telah diinjak-injak oleh Belanda di samping tidak adanya kesejahteraan dan usaha mensejahterakan rakyat kita. Nilai kesederhanaan dan kejujuran (rectitude) Gandhi merupakan alat ampuh untuk mengorganisasikan kekuatan rakyatnya. Kemampuan B.J. Habibie merupakan “jaminan” untuk menetapkan kebijakan dalam industri pesawat terbang oleh pemerintah dan penanam modal. Dalam menetapkan kebijakan perlu diperhatikan bahwa kebijakan itu menjangkau masa depan. Oleh karena itu pelaku kebijakan seringkali belum ada pada saat kebijakan ditetapkan. Misalnya dalam menentukan sistem pendidikan untuk tahun 2000, pelaku pendidikan itu sendiri belum ada. Hal ini menyebabkan kemungkinan tidak tepatnya kebijakan itu sendiri, karena antisipasi yang belum jelas tentang pengaruh timbal balik antara pelaku dan lingkungannya.
Kebijakan merupakan kehendak yang bersifat umum dan merupakan petunjuk arah serta petunjuk penyusunan program. Kebijakan merupakan landasan operasional yang pendekatannya bersifat interdisipliner.Cara memandang masalah dalam kebijakan bersifat komprehensif, artinya bagian-bagian dilihat sebagai kesatuan yang tak dapat dipisahkan, dan satu dengan yang lain saling mempengaruhi. Kekomprehensifan kebijakan itu dimanifestasikan dalam pertanyaan berikut. (Brewer dan de Leon, 1983):
- Tujuan dan tata nilai yang bagaimanakah yang akan dicapai dan siapa yang akan mencapai tujuan itu?
- Kecenderungan apakah yang mempengaruhi pencapaian tata nilai itu? Di manakah kemungkinan mulai timbulnya masalah?
- Faktor-faktor apakah yang menyebabkan masalah tersebut timbul? Bagaimanakah faktor tersebut mempengaruhi dan mendorong terjadinya masalah tersebut?
- Ke manakah arah atau perkembangan yang kelihatannya akan terjadi di masa depan, terutama apabila tidak dilakukan intervensi?
- Intervensi apa yang dapat dilakukan untuk mengubah arah agar tujuan tercapai seperti yang diharapkan dan untuk siapa intervensi itu dilakukan.
Pertanyaan kebijakan semacam itu merupakan pertanyaan yang dipakai untuk menganalisis konteks selain untuk pedoman bagaimana melaksanakan program. Yang dimaksud dengan konteks di sini adalah hubungan antara bagian-bagian dengan keseluruhan masalah, serta hubungan antara kejadian masa lampau, sekarang dan yang akan datang.
Apabila waktu dan sumber lain terbatas, maka penetapan kebijakan perlu dilakukan dengan memberikan tekanan kepada aspek kekomprehensifan ini, meskipun dengan demikian mengurangi tingkat keterinciannya. Lebih baik “to be approximately right than precisely wrong” (Brewer dan deLeon, 1983).
Jika kebutuhan manusia yang dipertimbangkan dalam kebijakan seperti telah dikemukakan sebelumnya dihadapkan pada pertanyaan-pertanyaan di atas, maka akan terjadi matriks seperti terlihat pada Matriks 1 di halaman 5. Matriks ini berguna dalam usaha mengoreksi kebijakan, sebagai kerangka berpikir.
Kebijakan pendidikan merupakan hasil dari keputusan yang diambil dengan mempertimbangkan kaitan pendidikan dengan komponen sosial yang lain. Oleh karena itu, seperti halnya analisis kebijakan dalam bidang lain, sifat kontekstual dan interdisipliner ini merupakan ciri analisis kebijakan pendidikan. Analisis kebijakan merupakan usaha untuk menghasilkan dan mengolah informasi (yang relevan) dengan menggunakan ilmu sosial terapan. Untuk memecahkan masalah pendidikan dalam situasi politik tertentu ini dilakukan dengan metode inkuiri (methods of inquiry) dan argumen ganda. Oleh karena itu analisis kebijakan pendidikan adalah usaha dengan ciri yang disebutkan di atas yang diterapkan dalam bidang pendidikan.
Di Indonesia belum ada pendidikan untuk analis kebijakan, sebab memang bidang ini masih sangat baru. Ilmu kebijakan baru mulai muncul kurang lebih 10 tahun yang lalu dan seperti telah disebutkan, bidang ilmu ini dikembangkan melalui beberapa pemikiran ilmu sosial. Di Universitas Amerika Jurusan Analisis Kebijakan Pendidikan baru muncul pada permulaan tahun 1980-an. Pendidikannya bersifat interdisipliner, karena dalam pengambilan keputusan pendidikan pengambil keputusan selalu dihadapkan kepada masalah yang saling berkaitan. Keputusan pendidikan selalu menyangkut berbagai aspek kehidupan masyarakat, seperti kebijakan dalam bidang politik, ekonomi sosial dan kebudayaan. Trow (Husen dan Kogan, 1984) membedakan ciri analisis; kebijakan dengan ilmuwan sosial sebagai berikut:“Perhaps the most important distinguishing characteristic of the policy analyst as contrasted with the academic research social scientist in the university is that he or she is trained, indeed required, to see and to formulate problems from the perspectives not of the academic disciplines, but of the decision maker” (p. 269).
Dalam melaksanakan pekerjaan tersebut, ia memahami hambatan yang dihadapi dan nilai yang dianut oleh pengambil keputusan seperti tekanan politik, kelayakan usulan secara politis, akibat finansial suatu usul atau tindakan, konteks hukum dan berbagai pertimbangan organisasional lainnya.*
