Oleh: Wily Mustari Adam
Dosen Fakultas Ekonomika dan Bisnis Universitas Katolik Widya Mandira Kupang
& Mahasiswa Program Doktor Ilmu Akuntansi Sektor Publik
Universitas Brawijaya, Malang

Salah satu aspek penting dalam mewujudkan good governance sebuah entitas adalah pengendalian, selain pengawasan dan audit. Sebuah sistem pengendalian yang baik adalah jantung dari tata kelola keuangan yang sehat. Ia memastikan bahwa setiap transaksi dilakukan sesuai aturan, setiap keputusan diambil berdasarkan prosedur, dan setiap penyimpangan terdeteksi sebelum menimbulkan kerugian. Namun, data Badan Pemeriksa Keuangan Perwakilan Provinsi Nusa Tenggara Timur tahun 2024 mengungkap realitas yang menyakitkan: sistem pengendalian yang ada praktis tidak mengendalikan apa-apa.

Dari 569 permasalahan senilai Rp73 miliar yang ditemukan BPK, sebanyak 180 permasalahan (31,6%) dikategorikan sebagai kelemahan Sistem Pengendalian Intern. Sementara 289 permasalahan lainnya adalah ketidakpatuhan terhadap peraturan perundang-undangan yang seharusnya dicegah oleh sistem pengendalian yang berfungsi. Ironisnya, semua ini terjadi di 23 entitas pemerintah daerah yang meraih opini Wajar Tanpa Pengecualian untuk laporan keuangan tahun 2023.

Paradoks ini mengungkap satu kebenaran pahit: pengendalian di NTT ada dalam struktur organisasi, tertulis dalam dokumen prosedur, bahkan dipresentasikan dalam berbagai rapat koordinasi—tetapi tidak berfungsi dalam praktik nyata. Ini adalah pengendalian yang tidak mengendalikan.

Tiga Lapis Pengendalian yang Gagal
Sistem pengendalian keuangan daerah dirancang berlapis untuk memastikan tidak ada penyimpangan yang lolos. Lapis pertama adalah pengendalian oleh atasan langsung. Setiap staf yang melakukan transaksi keuangan harus diawasi oleh atasan langsungnya, Kepala Seksi mengawasi staf pelaksana, Kepala Bidang mengawasi Kepala Seksi, Kepala OPD/SKPD mengawasi seluruh jajarannya. Ini adalah supervisi harian yang seharusnya mendeteksi kesalahan sebelum menjadi penyimpangan.

Namun, realitas di lapangan menunjukkan bahwa supervisi ini bersifat formalistik. Atasan menandatangani dokumen tanpa memeriksa substansinya. Laporan diterima tanpa verifikasi. Ketika staf menyampaikan bahwa semua berjalan lancar, atasan menerima begitu saja tanpa melakukan cross-check. Kultur “asal bapak senang” membuat bawahan menyajikan informasi yang menyenangkan, bukan yang faktual. Akibatnya, kesalahan dan penyimpangan tidak terdeteksi sampai BPK datang.

Lapis kedua adalah Inspektorat sebagai Aparat Pengawas Internal Pemerintah. Inspektorat memiliki mandat untuk melakukan audit internal, memastikan SPI berfungsi, dan menemukan penyimpangan sebelum audit BPK. Dengan akses penuh ke seluruh dokumen dan proses sepanjang tahun, Inspektorat seharusnya menjadi jaring pengaman yang menangkap apa yang lolos dari pengawasan atasan langsung.

Namun, fakta bahwa BPK masih menemukan 180 kelemahan SPI menunjukkan Inspektorat gagal menjalankan fungsinya. Audit internal yang dilakukan lebih bersifat compliance checking berbasis dokumen, bukan risk-based audit yang substansial. Inspektorat memeriksa kelengkapan dokumen, bukan kebenaran transaksi. Mereka mengaudit setelah kegiatan selesai, bukan mendampingi saat proses berlangsung. Hasilnya adalah laporan audit yang panjang dengan rekomendasi teknis, tetapi tidak mencegah penyimpangan yang sesungguhnya terjadi.

Lapis ketiga adalah DPRD sebagai pengawas eksternal pemerintah. DPRD memiliki fungsi konstitusional yang diamanatkan regulasi untuk mengawasi pelaksanaan APBD melalui pembahasan pertanggungjawaban, rapat dengar pendapat, serta kunjungan kerja. Mereka adalah representasi rakyat yang seharusnya memastikan uang rakyat dikelola dengan baik. Apalagi DPRD telah mendapatkan haknya tidak kurang sepersenpun, bahkan gaji, tunjangan, dan fasilitas yang diterima sangat fantastis.

Namun, tingginya temuan BPK membuktikan bahwa pengawasan DPRD praktis tidak ada. Rapat pengawasan menjadi ritual seremonial tanpa tindak lanjut. Kunjungan kerja lebih bersifat tourism ketimbang verifikasi substantif. Pembahasan pertanggungjawaban fokus pada aspek politis, bukan substansi kinerja keuangan. Akibatnya, penyimpangan berlangsung di depan mata DPRD tanpa terdeteksi.

Mengapa Pengendalian Tidak Berfungsi
Ada beberapa faktor fundamental yang menyebabkan kegagalan sistemik ini. Pertama, ketiadaan standar dan prosedur yang jelas dan operasional. Banyak OPD memiliki dokumen SOP yang tebal dan terlihat komprehensif, tetapi tidak dapat dioperasionalkan dalam praktik. SOP tersebut terlalu umum, tidak mengakomodasi variasi situasi lapangan, dan tidak dipahami dengan baik oleh staf pelaksana. Akibatnya, staf bekerja berdasarkan kebiasaan atau interpretasi pribadi, bukan berdasarkan prosedur tertulis.

Kedua, ketiadaan sistem informasi yang memungkinkan monitoring real-time. Di era digital ini, mayoritas pemerintah daerah di NTT masih mengandalkan sistem manual atau semi-manual dalam pengelolaan keuangan. Pimpinan tidak memiliki dashboard yang menampilkan pelaksanaan anggaran secara real-time, tidak ada sistem alert untuk transaksi yang berisiko, tidak ada mekanisme otomatis untuk mendeteksi anomali. Akibatnya, pimpinan hanya tahu apa yang terjadi ketika menerima laporan periodic dan itu pun sudah terlambat.

Ketiga, ketiadaan konsekuensi yang jelas dan tegas. Kultur birokrasi yang permisif membuat kesalahan dan penyimpangan tidak mendapat sanksi yang memadai. Ketika BPK menemukan penyimpangan, yang terjadi adalah OPD diminta membuat rencana tindak lanjut, tetapi jarang ada pejabat yang dikenai sanksi administratif atau bahkan dipidana. Tanpa konsekuensi, tidak ada insentif bagi staf untuk patuh pada prosedur, tidak ada deterrent effect terhadap penyimpangan.

Keempat, dan yang paling mendasar, adalah ketiadaan kultur akuntabilitas personal. Dalam birokrasi kolektif, kesalahan dianggap sebagai “tanggung jawab bersama” yang mengaburkan siapa yang sebenarnya bertanggung jawab. Ketika terjadi penyimpangan, tidak ada yang merasa bersalah secara personal. Semua merasa bahwa ini adalah kegagalan sistem, bukan kegagalan individu. Akibatnya, tidak ada pembelajaran dan perbaikan yang efektif.

Data Nasional

Fenomena di NTT bukan kasus terisolasi. Data nasional IHPS I tahun 2024 menunjukkan bahwa dari 7.055 kelemahan SPI secara nasional, sebanyak 5.496 (77,9%) terjadi di pemerintah daerah. Pada semester II, dari 1.436 kelemahan SPI, sebanyak 622 (43,3%) ada di pemerintah daerah. Pola dominasi pemerintah daerah ini konsisten dan mengkonfirmasi bahwa kegagalan pengendalian adalah masalah sistemik nasional.

Yang lebih mengkhawatirkan, kelemahan SPI ini mengakibatkan dampak fiskal yang sangat besar. Secara nasional semester I, kelemahan SPI mengakibatkan kerugian negara sebanyak 4.775 permasalahan dengan nilai Rp3,98 triliun, potensi kerugian 802 permasalahan senilai Rp1,69 triliun, dan kekurangan penerimaan 1.262 permasalahan senilai Rp5,42 triliun. Ini bukan angka kecil, ini adalah uang rakyat yang hilang atau terbuang karena sistem pengendalian tidak berfungsi.

Data penyetoran aset dan uang ke kas negara/daerah sebesar Rp1,61 triliun (semester I) dan Rp1,008 triliun (semester II) adalah bukti konkret bahwa penyimpangan yang ditemukan BPK adalah nyata dan material. Ini adalah uang yang “dikembalikan” setelah BPK menemukan kesalahan—uang yang seharusnya tidak perlu dikembalikan jika pengendalian berfungsi sejak awal.

Opini WTP: Ilusi Pengendalian yang Baik
Pencapaian opini WTP untuk seluruh 23 entitas di NTT justru memperburuk situasi. Opini WTP menciptakan ilusi bahwa pengendalian telah berjalan baik, padahal yang dinilai WTP hanya kewajaran penyajian laporan keuangan, bukan efektivitas pengendalian. BPK dapat memberikan opini WTP sambil tetap menemukan ratusan kelemahan SPI dan ketidakpatuhan.

Narasi opini WTP ini kemudian digunakan oleh pemerintah daerah untuk mengklaim bahwa tata kelola mereka sudah baik. Kepala daerah bangga mengumumkan prestasi WTP, media merayakannya, dan masyarakat terbuai. Akibatnya, tidak ada tekanan untuk memperbaiki sistem pengendalian yang sesungguhnya rapuh. Semua pihak nyaman dalam zona prestasi semu ini, sementara penyimpangan terus berlangsung.

Membangun Pengendalian yang Benar-Benar Mengendalikan

Memperbaiki sistem pengendalian memerlukan transformasi fundamental, bukan sekadar perbaikan kosmetik. Pertama, setiap OPD harus menyusun SOP yang benar-benar operasional, detail, dan dapat diimplementasikan seluruh staf.

Kedua, membangun sistem informasi manajemen keuangan yang terintegrasi dan real-time. Pimpinan harus memiliki dashboard yang memungkinkan mereka memonitor pelaksanaan anggaran setiap saat, dengan sistem alert otomatis untuk transaksi yang menyimpang dari pola normal atau melanggar batas kewenangan.

Ketiga, menerapkan sistem reward and punishment secara konsisten dan transparan. Setiap penyimpangan harus diusut tuntas untuk menentukan siapa yang bertanggung jawab, dan sanksi harus dijatuhkan tanpa pandang bulu. Sebaliknya, staf yang patuh dan berkinerja baik harus mendapat penghargaan yang nyata.

Keempat, dan yang paling penting, membangun kultur akuntabilitas personal. Setiap pejabat dan staf harus memahami bahwa mereka bertanggung jawab secara personal atas tugas yang dijalankan. Kesalahan bukan sekadar kegagalan sistem, tetapi kegagalan individu yang harus dipertanggungjawabkan.

Sebanyak 569 permasalahan senilai Rp73 miliar adalah bukti telak bahwa sistem pengendalian di NTT tidak berfungsi. Ini adalah tanggung jawab kepemimpinan di semua level dari Kepala Daerah hingga Kepala Seksi yang gagal membangun dan menjalankan pengendalian yang efektif. Opini WTP tidak boleh menjadi tameng untuk menutupi kegagalan ini.

Rakyat NTT tidak membutuhkan sistem pengendalian yang hanya ada di atas kertas. Mereka membutuhkan pengendalian yang benar-benar mengendalikan, yang mencegah penyimpangan sebelum terjadi, yang memastikan setiap rupiah APBD digunakan untuk kesejahteraan mereka. Saatnya pemerintah daerah di NTT membangun sistem pengendalian yang bukan hanya terstruktur, tetapi berfungsi.